Les collectivités territoriales : complexité, gaspillage, inefficacité


La réforme territoriale est inévitable. La simplification du millefeuille territorial fait désormais consensus. À l’heure des réseaux sociaux et mondiaux, il est nécessaire d’apurer les circuits de décision. Aucune collectivité ne peut plus fermer les yeux face à l’obligation (vitale) de baisser ses dépenses de fonctionnement, et notamment de personnel souvent pléthorique, d’autant que l’État restreint ses dotations et que les citoyens ne peuvent supporter des charges d’impôt supplémentaires.

Or, oui, cette réforme permettra d’enclencher un cercle vertueux d’économies. C’est ce que soutenait par exemple à l’Assemblée nationale l’un des meilleurs connaisseurs du dossier, le député UDI Michel Piron. « Évidemment”, disait-il, “les économies, vous ne les aurez pas dans l’année. Mais les plus gros gains, nous les mesurerons dans cinq à dix ans, grâce à l’absorption des compétences des départements par les régions, au regroupement des communes et à l’accentuation de la mutualisation des moyens. »

Cependant ce message a du mal à convaincre les grands barons locaux (et même les petits roitelets).

Pourtant, là encore, constituer des ensembles territoriaux puissants, dotés de compétences accrues (en matière économique notamment) et capables de rivaliser avec des territoires européens voisins plus vastes est essentiel à notre époque.

Bref, cette réforme territoriale ne peut plus attendre : elle est déjà en marche dans le pays. La nouvelle carte des régions est une avancée, mais les enjeux principaux sont ailleurs. Notamment, celui sur les compétences dévolues à ces nouvelles régions, qui sera le plus crucial et inscrira ces changements territoriaux, somme toute administratifs, dans l’avenir.

Le 25 septembre 2008, Nicolas Sarkozy annonce, dans un discours prononcé à Toulon, la remise à plat de l’organisation administrative du territoire. « Moins d’échelons, c’est moins d’impôt, plus d’échelons, c’est plus d’impôt ! ».

Nicolas Sarkozy avait fixé deux objectifs essentiels pour conduire une réforme des collectivités territoriales : réduire le « millefeuille territorial » et dégager des économies. Il s’agissait de rompre avec ce qui était considéré comme une dérive de la décentralisation ayant conduit à un contre modèle d’organisation territoriale : nombre excessif de strates territoriales (niveaux communaux, intercommunaux, départementaux et régionaux), et nombre excessif de collectivités à l’intérieur de chacune des strates, répartition illisible des compétences entre collectivités elles-mêmes et entre les collectivités et l’État, chevauchements générant des doublons inutiles de moyens, financements croisés générateurs d’un niveau de dépenses excessif, déficit démocratique dans la gouvernance intercommunale, carte de l’intercommunalité inachevée et incohérente, etc.

 Le comité Balladur, mis en place à l’automne 2008 pour traduire les objectifs présidentiels sans provoquer une fronde des élus, notamment départementaux, préconisait, en substance, d’opérer une réduction en douceur du nombre de strates territoriales en réduisant « le millefeuille » par intégration de la couche départementale dans la couche régionale et de la couche communale dans la couche intercommunale. La création d’un élu unique, le conseiller territorial, pour les départements et les régions, était censée enclencher une dynamique de constitution d’un bloc région-départements. Au-delà, la réforme territoriale, en rationalisant et simplifiant l’architecture institutionnelle, était censée contribuer à limiter la dépense publique et améliorer sa performance, dans un contexte de très fortes préoccupations budgétaires pour l’État. Mais dans un contexte de tensions très fortes entre l’État et les collectivités tout au long de la discussion parlementaire, le gouvernement a dû renoncer à un certain nombre d’options radicales pour conserver quelques mesures phares, et aboutir finalement à l’adoption de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.La loi du 16 décembre 2010 (n° 2010-1563) portant réforme des collectivités territoriales est promulguée ; elle représente l’aboutissement du chantier prioritaire lancé, quelques années plus tôt, par le chef de l’État avec trois objectifs :

  • La recomposition du système territorial autour d’un bloc intégré « région-départements».

La suppression des départements, présentés de manière récurrente comme l’échelon de trop dans le système territorial français, n’a pas été retenue par le gouvernement, la mobilisation des départements ayant été sans doute dissuasive. Le gouvernement n’a cependant pas abandonné l’idée d’une recomposition du système territorial autour de la constitution d’un second bloc intégré, pendant du bloc communal, autour de la région et des départements. À défaut de l’engagement d’une démarche contraignante du même ordre que celle engagée au niveau intercommunal, la loi du 16 décembre 2010 enclenche une dynamique de rapprochement des régions et des départements par la mutualisation de leurs élus, devenus conseillers territoriaux, l’obligation de réaliser des schémas de mutualisation de leurs services, et la possibilité de fusions sur une base volontariste. La création des conseillers territoriaux siégeant, dans le cadre d’un mandat unique, dans les assemblées régionales et départementales et se substituant aux conseillers régionaux et généraux, a été présentée comme l’innovation majeure de la loi du 16 décembre 2010. La fusion des élus à défaut de celle des institutions régionales et départementales est en effet censée permettre le rapprochement de ces dernières, et donc de faciliter leur coopération, la coordination des politiques conduites, ainsi que la mutualisation de leurs administrations et de leurs ressources.

« Ce n’est ni la mort des régions ni celle des départements, c’est l’émergence d’un pôle région département doté d’élus communs », a justifié le chef de l’Etat qui attend de la réforme la diminution de moitié du nombre des élus (de 5 800 à 3 000).

Cet élan a été stoppé car l’une des premières mesures du gouvernement Ayrault (en juillet 2012), sous la pression des élus départementaux, fut de le supprimer condamnant ainsi probablement définitivement la fusion des départements et des régions.

  • Le renforcement du pouvoir des intercommunalités et des métropoles.

La refonte de la carte intercommunale a été l’apport le plus manifeste de la loi. Cela s’est traduit par la programmation par l’État de l’achèvement et de la rationalisation de la carte intercommunale avec la définition d’objectifs, d’outils et de procédures dans le cadre d’un calendrier resserré.

Les objectifs prescrits par l’article L. 5210-1-1 du Code général des collectivités territoriales se sont concrétisés par la réalisation d’un schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) prévoyant une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre sans enclaves ni discontinuités territoriales.

 « Reconnaître le fait métropolitain, c’est permettre à nos grandes villes de dépasser le cadre rigide de notre organisation administrative », a plaidé Nicolas Sarkozy. Les villes de plus de 450.000 habitants pourront être dotées, après négociations, des compétences des régions et des départements (politique de cohésion sociale, développement économique, éducation). Les villes de plus de 200.000 habitants pourront se mettre en réseau pour développer l’attractivité économique.

Malheureusement, après de nombreux débats, la seule innovation majeure de la métropole se réduit au transfert de plein droit des compétences détenues par la région et le département en matière de transport scolaire, de voirie routière, de zones d’activités, d’actions de promotion à l’étranger, et à la possibilité pour la métropole d’exercer, sous réserve d’accord avec la région, ses compétences en matière de gestion des lycées et de développement économique, ainsi que sous réserve d’accord avec le département, d’exercer ses compétences en matière d’action sociale, de développement économique, de tourisme, de gestion des collèges, de gestion des équipements culturels et sportifs. 

En dehors de cette extension de compétences, les métropoles se distinguent mal au final des communautés urbaines, à telle enseigne que le seuil de création de ces dernières a dû être abaissé à 450 000 habitants. Par ailleurs, la création des métropoles échappe à l’initiative du préfet et reste du ressort des conseils municipaux et communautaires. La volonté des élus des grandes agglomérations concernées d’étendre leurs compétences, dans les secteurs prévus par la loi, à celles de la région et du département, n’est cependant rien moins que certaine, dans le contexte financier et budgétaire actuel, alors que la charge financière de ces compétences, s’agissant notamment des compétences départementales en matière sociale, apparaît insuffisamment compensée par l’État. L’attractivité de la formule métropolitaine reste donc encore à démontrer.

Finalement le 19 juillet 2013, les députés votent la création des métropoles de Paris, Lyon et Marseille, et d’une dizaine d’autres en province. Cependant, le projet de loi de « modernisation de l’action publique territoriale et affirmation des métropoles » rétablit la clause de compétence générale pour toutes les collectivités, supprimée sous Nicolas Sarkozy, et instaure les métropoles de Lyon et d’Aix-Marseille-Provence. Il désigne aussi des collectivités comme chefs de file pour certaines compétences.

Les députés valident la création au 1er janvier 2015 de la métropole de Lyon, mais aussi, ce qui s’annonçait difficile, celle de la métropole d’Aix-Marseille Provence au 1er janvier 2016. Elles se substitueront aux intercommunalités existantes et disposeront de compétences étendues (développement économique, tourisme, transports, habitat, environnement, eau, etc.).

Le texte initial du gouvernement, qui entendait transférer le plus possible de compétences des départements vers les régions et les intercommunalités, dans la perspective d’une suppression des conseils départementaux à l’horizon 2020, a bien évolué.

De plus, sous la pression notamment des radicaux de gauche, très attachés aux départements, Manuel Valls se prononce pour le maintien des départements, au moins dans de nombreuses zones rurales. Les sénateurs ont obtenu du gouvernement que les collèges restent dans les compétences des départements. Les députés et le gouvernement ont aussi finalement renoncé à leur retirer la gestion de la voirie (380 000 km de routes), ne transférant aux régions que les transports scolaires.Seul point positif, les députés ont néanmoins mis fin au principe de la clause de compétence générale pour éviter les doublons entre régions et départements. Les régions deviennent clairement le chef de file du développement économique et pourront jouer un rôle au niveau de l’emploi, sans toucher aux prérogatives de Pôle Emploi. Les députés ont également ouvert la voie à la délégation de certaines compétences, comme la voirie, des départements aux métropoles.

  • Mettre fin à la détention par chaque catégorie de collectivité territoriale de la clause générale de compétence.

« La seule manière de mettre un terme aux redondances, à la complexité des financements croisés et à la surenchère c’est de définir clairement les compétences de chaque collectivité », a déclaré Nicolas Sarkozy.

Avec ce chantier, le président de la République a voulu contraindre les élus à entreprendre le processus de modernisation qu’il a engagé pour l’administration de l’État avec la révision générale des politiques publiques. « Prétendre que les collectivités ne font face à aucune difficulté, qu’elles peuvent rester à l’écart de la modernisation du pays, qu’elles ne doivent pas contribuer à la réduction des déficits c’est un déni de la réalité et une fuite devant nos responsabilités communes », a asséné N. Sarkozy.

Toutefois, ce principe de spécialisation des compétences est pour l’essentiel vidé de sa portée par de multiples atténuations et dérogations.

En conclusion, la mise en œuvre de la loi du 16 décembre 2010 ne paraît pas être à la hauteur des ambitions annoncées, notamment une rupture engageant une refondation de la décentralisation : les différents échelons du millefeuille territorial sont maintenus ; de nouvelles formules institutionnelles ont même été rajoutées ; la clarification des répartitions de compétences n’est qu’affirmée ; les possibilités de financements croisés sont, en réalité, pour l’essentiel conservées.

De la loi de 2010, seule la carte intercommunale a été finalisée. À l’évidence, le long mouvement de réforme des collectivités territoriales engagé depuis 1982 n’est pas clos.

Preuve en est le chantier Région sous le gouvernement Valls. Le 8 avril 2014, dans sa déclaration de politique générale, le premier ministre a proposé «de réduire de moitié le nombre de régions dans l’Hexagone » à l’horizon 2017 et « d’engager le débat sur l’avenir des conseils départementaux » (suppression des conseillers départementaux à l’horizon 2021).

Une réforme qui se veut ambitieuse dans un pays qui compte 26 régions, 101 départements, 36.600 communes et quelque 18.000 groupements intercommunaux, incités à se rapprocher, se regrouper ou fusionner…

Depuis le 1er janvier 2014, un pas a été franchi : toutes les communes sont regroupées en intercommunalités. Toutefois, la commune même n’a pas été supprimée, ce qui n’enlève aucune couche au «millefeuille territorial ».

Adoptée en 2015, la réforme territoriale réduit le « millefeuille » administratif à seulement 13 régions françaises. Les collectivités créées avaient jusqu’au mois de juillet 2016 pour trouver un nom définitif à ces territoires. Les nouvelles appellations sont Auvergne-Rhône-Alpes, Bourgogne-Franche-Comté, Grand-Est, Hauts-de-France (pour Nord-Pas-de-Calais et Picardie), Nouvelle Aquitaine, Occitanie (fusion de Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées), ou tout simplement Normandie. Les autres entités métropolitaines nées de la réforme n’ont pas vu leurs périmètres modifiés et conservent leur nom.

En résumé, aujourd’hui, les deux seules avancées importantes sont l’établissement d’une nouvelle carte communale et la réduction du nombre de régions, le chantier est donc loin d’être achevé.

Nos propositions

  1. Suppression des syndicats intercommunaux et syndicats mixtes et rattachement de leurs domaines aux intercommunalités.
  2. Clarification des compétences des Métropoles
  3. Suppression des départements et rattachement de leurs compétences à la Région
  4. Mettre fin aux exceptions permettant les compétences et les financements croisés.
  5. Donner aux préfets de Région une feuille de route pour la mise en place de la réforme.

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